2021年，是“行刑銜接”概念提出20周年。加強行政執法與刑事司法銜接，是解決我國行政機關與司法機關分離執法存在問題的必然要求，也是嚴厲打擊藥品犯罪、保障公眾用藥安全的重要手段之一。20年來，國家相關部門先后出臺了一系列加強行刑銜接的規定、意見、司法解釋，各地各部門也積極探索行之有效的行刑銜接機制和辦法，在打擊藥品犯罪中發揮了重要作用。但是，在實際工作中，藥品行刑銜接亦暴露出一些問題和不足，亟待解決和完善。

行刑銜接工作機制日臻完善

行刑銜接又叫“兩法銜接”，是“行政執法和刑事司法相銜接”的簡稱，指的是檢察機關會同行政執法機關、公安機關、行政監察機關實行的旨在防止以罰代刑、有罪不究、降格處理現象發生，及時將行政執法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送司法機關處理的工作機制。

2001年4月，國務院在全國集中組織開展了“整頓和規范市場經濟秩序”專項工作。針對專項工作中發現的犯罪案件實際發生多、查處少，行政處理多、移送司法機關追究刑事責任少這兩個突出問題，為保證涉嫌經濟犯罪的案件能夠及時進入司法程序，犯罪嫌疑人最終依法受到刑事追究，當年5月《國務院關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》中提出“加強行政執法與刑事執法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時的打擊經濟犯罪的協作機制，對破壞市場經濟秩序構成犯罪行為的，及時移送司法機關處理?！边@是“行刑銜接”概念第一次被提出。當年7月，國務院制定了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，第一次將“行刑銜接”提上法制化日程。

在此之后，“行刑銜接”工作進展迅速。2010年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合轉發了中紀委等部門《關于加大懲治和預防瀆職侵權違法犯罪工作力度的若干意見》，對健全行刑銜接機制，加大查處瀆職侵權犯罪力度提出了明確要求。2011年2月，中辦、國辦又聯合轉發國務院法制辦等部門《關于加強行政執法和刑事司法銜接工作的意見》，該《意見》是迄今為止關于行刑銜接工作層級最高、內容最明確的指導性文件。2015年，原國家食品藥品監管總局、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院、國務院食品安全辦聯合印發了《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，對藥品涉刑案件移送、法律監督等進行了規定。

2020年8月7日，李克強總理簽發國務院令，對2001年7月9日國務院公布的最初版《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》進行了修改。與此同時，各地、各部門也在持續完善、修改和推進行刑銜接的相關文件。

行刑銜接是打擊藥品違法犯罪的有效手段

“行刑銜接”是藥品案件查辦的重要環節，是打擊藥品違法犯罪的有效手段。對防止發生以罰代刑、有案不移、有罪不究、降格處理現象，行政執法機關和刑事司法機關形成打擊違法犯罪合力，提高辦案的效率和案件質量，節約辦案成本，遏制行政執法機關人員違法瀆職，減少執法風險等，均有著重要作用。

近年來，安徽省各級藥品監管部門積極探索“行刑銜接”的新機制、新舉措。

一是“行刑銜接”工作機制逐步完善。2020年初，安徽省藥監局與省公安廳聯合印發《關于加強藥品涉刑案件檢驗檢測綠色通道建設的通知》，為快速、有效打擊藥械化違法犯罪，尤其是打擊疫情防控期間生產經營假劣防護用品犯罪行為提供了強有力的技術支撐。2020年，全省各級藥監部門全部建立了涉刑案件藥品檢驗檢測綠色通道。2020年12月，安徽省藥監局與省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳、省藥品安全委員會辦公室聯合印發了《安徽省藥品行政執法與刑事司法銜接工作規則》。由于其覆蓋了整個辦案環節、體現了機制創新，內容詳實、具體，具有可操作性和指導意義，該文件先后被國家藥監局和公安部采用并轉發全國推廣。

二是與司法機關的聯系與合作更加緊密。安徽省藥監局主動與司法機關溝通聯系，不定期向省檢察院、省公安廳通報案件，信息共享。實現了“行刑銜接聯席會議”常態化，在會商案件、通報情況的基礎上，共同商定聯合開展藥品“行刑銜接”專項檢查，增強基層“行刑銜接”意識；聯合評選表彰“行刑銜接”典型案件。

三是“行刑銜接”威力在案件查辦中不斷凸顯。藥品監管部門與公安機關并肩作戰，相互支持和配合，行政執法與刑事司法銜接的威力日益強大。桐城市市場監管局查處“11·28 梅軍勇、江芳等生產銷售假冒注冊商標、偽劣化妝品案”時，提請公安機關提前介入，出動防暴、治安共40多名警力，同時對兩處窩點突擊檢查，及時鎖定證據、控制了現場和嫌疑人，對犯罪分子形成了強大震懾力。近3年來，滁州市公安機關共破獲食品藥品刑事案件84起，其中部、廳掛牌督辦案件32起，打掉犯罪團伙26個，采取刑事強制措施168人。

藥品案件行刑銜接工作存在的問題

回顧近年來安徽省藥品案件行刑銜接工作，當前還存在以下幾個方面的問題：

一是藥品案件查處存在“四多四少”。即實際發生多，真正查處少；行政處理多，移送司法機關追究刑事責任少；查處一般犯罪分子多，追究幕后操縱主犯少；判處緩刑多，判處實刑少。以2020年為例，全省共辦理藥械化案件2733起，移送司法機關僅41起。2021年1－6月，全省共辦理藥械化案件1821起，移送司法機關僅12起。

二是行刑銜接有些地方存在“三冷三熱”。即藥品監管部門“熱”，司法機關“冷”；上級機關“熱”，基層一線“冷”；遇到案件時“熱”，平常工作中“冷”。基層藥品監管部門反映，發現藥品犯罪線索聯系司法機關提前介入，往往得不到回應。許多案件因為沒有公安機關的偵查手段，無法鎖定證據而不得不放棄。如皖南某市局查處一起化妝品有限公司涉嫌非法經營藥品和醫療器械案時，因為事先偵查的方案不周密，導致打草驚蛇，部分證據滅失，最終使案件辦成了“夾生飯”。個別地方在案件移交時，司法機關出現推諉、敷衍，找理由不愿意接受案件等現象。

三是藥品案件適用的法律“五花八門”。一方面是由于新舊法銜接不暢，很多案件難以定性無法辦理。更主要的是基層監管部門的工作人員，大多是從工商、質監、鹽業等部門轉崗而來，對藥品監管的法律、法規不熟悉，因此，所經辦案件適用的法律大多是《產品質量法》《廣告法》《商標法》《價格法》等等。

四是行刑銜接形成打擊合力任重道遠。據筆者調研了解，盡管安徽省五部門聯合印發了《安徽省藥品行政執法與刑事司法銜接工作規則》，但在基層還未得到重視與應用。由于缺少統一的移送標準，部門間認識差異化，行政執法部門往往請求提前介入、移交案件，大多靠私人關系，遠遠沒有形成有效的機制。檢察機關對案件移送的監督難以到位，甚至有的地方對檢察機關的建議不太重視。由于法院判決結果沒通報，往往導致無法及時對當事人實施行政處罰。

新舊法規更迭 藥品行刑銜接制度亟待重建

“行刑銜接”當前存在的問題，有主觀的因素，更多的是客觀原因，必須引起監管部門足夠的重視并加以解決。

一是監管對象點多面廣，監管、偵查力量不足。截至2020年12月31日，安徽省有持證藥品生產企業（不含中藥飲片生產企業）175家；全省共有藥品經營和使用單位38700余家；共有醫療器械生產企業709家，其中，取得第三類醫療器械注冊證的生產企業27家，取得第二類醫療器械注冊證的生產企業415家；有第三類醫療器械經營企業7065家，第二類醫療器械經營備案企業26561家，醫療器械使用單位12931家。

二是藥品專業性過于復雜，難以作出權威定性。如食藥同源問題，《中國藥典》目錄中藥品性狀的認定等。

三是法律抽象且彼此不統一，罪與非罪、此罪彼罪界限模糊。如變質、被污染的藥品定性的區別難以界定，這兩種情形的認定在實踐中，檢驗機構通常只會對檢驗藥品成分的變化做出定量分析并出具報告，通常不會出具屬于變質、被污染的定性結論?！端幤饭芾矸ā返谝话俣粭l，對假藥、劣藥的處罰決定，應當依法載明藥品檢驗機構的質量檢驗結論；而國家藥監局商全國人大法工委“對假藥、劣藥的處罰決定”解釋中，有的無需載明藥品檢驗機構的質量檢驗結論?；瘖y品造成嚴重后果的情形，以及醫療器械足以嚴重危害人體健康難以認定等等情形，期待更清晰的規定。

隨著《藥品管理法》《刑事訴訟法》修訂，《監察法》出臺，以及《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》修訂，給藥品行政執法與刑事司法銜接帶來較大沖擊。當前，亟需重建藥品行刑銜接的法律制度體系。

行刑銜接亟待多方協作不斷推進

·推動更高層次立法，促進“行刑銜接”機制規范發展

目前，相關銜接規范立法位階低，剛性不足，約束力不強——現行“兩法”銜接規定主要是國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》和最高檢等部門發布的《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》。前者屬于行政法規，雖然對涉嫌犯罪案件的移送條件、基本程序及工作時限等都作了明確規定，但由于該規定無法涉及刑事司法領域，沒有解決在行政執法過程中形成的證據進入司法程序后的法律地位及證明規則問題；后者對行政執法機關如何向公安機關移送涉嫌犯罪案件缺乏規定，而且對其怠于移送案件的情況缺乏有效、可操作的監督制約機制。

由于相關法律中沒有對檢察機關監督行政執法機關移送涉嫌犯罪案件作出規定，目前行政執法與刑事司法銜接制度框架主要為行政法規、地方規定和各級檢察機關與公安機關、行政執法機關會簽的規范性文件，協調性安排多，強制性規定少。

在現行法律體系中，對于行政執法機關移送涉嫌犯罪活動的監督與制約，《刑法》、《刑事訴訟法》的規定極其概要，作出具體監督權規定的行政法規、行政解釋、司法解釋或多個部門聯合發布的各種“意見”等的法律位階又較低、較軟，這種“立法”現狀的存在，導致種種規定之間各自為政，造成法制“不和諧、不統一”。因此，構建運轉順暢的兩法銜接機制，僅有行政規章制度是遠遠不夠的，有必要提高立法位階，將其納入法治體系考慮。

·加強信息共享，暢通“行刑銜接”機制運行

2016年前后，由商務部門牽頭，全國有27個?。▍^、市）建成省級層面打擊侵權假冒違法犯罪信息共享平臺，但時過境遷，這個平臺名存實亡，起碼食品藥品執法辦案沒有被覆蓋。為此，筆者認為，要積極推進“行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺”系統建設，使執法辦案動態信息能夠及時與公安機關、檢察院、法院互通，及時通報案件信息線索、查辦進度，實現案件的網上移送、網上辦理、執法動態交流和業務研討、案件信息流程跟蹤和監控，著力破解涉刑案件移送中的難點、堵點，暢通移送渠道，實現藥品行政執法信息共享，提高移送效率；同時，充分發揮檢察機關對行政機關和公安機關對案件移送的期限、流程等的法律監督作用，防止有案不移、有案難移的現象發生。對于實踐中消極對待信息共享的問題，可以設立適當的獎懲機制，制定評價標準、獎勵形式、懲罰措施等細則，激發共享案件的積極性，逐步實現行政執法和刑事司法“無縫銜接”。

·繼續發揮職能優勢互補，增強執法協作合力

強化部門協作機制，充分發揮行政機關、司法機關的專業技術優勢，形成打擊合力。藥品監管部門對公安機關偵辦藥品案件，要依法給予檢驗、鑒定、認定等協助，解決案件辦理中遇到的專業性問題，為案件查辦提供技術支持；盡快規范涉案藥品的檢測認定。首先是明確認定組織形式，在市級行政機關層面成立假藥、劣藥認定機構（如專家委員會等）；其次是整合政府、社會檢測資源，滿足涉案藥品的檢測需要；第三是規范認定程序，進一步明確認定步驟、認定意見的出具等具體規定。

公安機關在藥品案件查辦中提前介入有很大優勢。不僅可以完全控制現場人員、控制現場通信，而且對現場勘驗、搜查優勢，對證據采集、證據固定、線索保密等都有極大的支撐作用；對涉案人員現場訊問、對涉案人員心理震懾效果十分明顯。

最高檢、全國整頓辦、公安部、監察部《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》規定：“對有證據表明可能涉嫌犯罪的行為人可能逃匿或者銷毀證據，需要公安機關參與、配合的，行政執法機關可商請公安機關提前介入。

中辦、國辦轉發國務院法制辦等部門《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》的通知規定：“行政執法機關在執法檢查時，發現違法行為明顯涉嫌犯罪的，應當及時向公安機關通報。接到通報后，公安機關應當立即派人進行調查，并依法作出立案或者不予立案的決定”。

原國家食藥監總局等五部門《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》規定，“藥品監管部門在日常工作中發現……明顯涉嫌犯罪的案件線索，應當立即以書面形式向同級公安機關通報。公安機關應當及時進行審查，必要時可以進行初查?！?/p>

然而，在實踐中，由于上述規定過于寬松和難以把握尺度，缺乏約束性，實際執行難度較大。很多市、縣局遇到案件，大多憑私人關系、用個人感情請求司法機關提前介入。由于缺乏提前介入的硬性規定和案件移送的標準，因此，行刑銜接在基層難以形成合力，完善機制還有很長的路要走。

為此，要積極推進有關法律法規出臺，對提前介入的具體情形，如有證據表明涉嫌犯罪的行為人可能逃匿或者銷毀證據的；現場查獲的涉案貨值或者案件其他情節明顯達到刑事追訴標準，涉嫌犯罪的；熱點敏感、影響重大或疑難復雜的涉嫌犯罪案件；可能引起群體性事件、暴力抗法的；藥品執法機關認為確有重大犯罪嫌疑或其他嚴重情形的，以及與公安機關會商后的其他情形等進行界定。同時，制定藥品案件移送的標準。

·開展聯合執法辦案，促進“行刑銜接”常態化

面對當前藥品違法行為的復雜性和隱蔽性等特點，許多地方成立了“行刑銜接聯合辦案室”，聯合執法辦案成為常態。聯合辦案使案件線索移交更為順暢，使執法文書、證據材料的審核更為嚴謹，同時還加強執法交流，進一步提高了辦案人員的能力，使案件的質量和效率有了明顯提升。藥品監管部門與公安部門聯合執法，能夠有力震懾藥品市場的不法行為，切實提高藥品行政執法效率和防范打擊能力，促使經營者從思想上牢固樹立守法經營理念，主動維護藥品市場的經營環境。

·積極開展雙向交流培訓，凝聚雙方智慧力量

邀請司法機關對藥品執法人員進行行刑銜接業務培訓，評查行政執法案卷，指導修訂完善行政執法文書制作規范。藥品監管部門要對司法工作人員開展藥品專業知識及專業法規培訓，共同研究探討行刑銜接的技術難題，統一雙方思想認識，著力推進藥品安全行刑銜接。

要創新培訓形式。例如舉行藥監與公安機關的聯合培訓，公安機關為藥監執法人員講解證據保護、訊問技巧、證據轉換等課程，藥監部門可以向公安的同志講授藥械化專業知識，雙方共同開展討論，形成良性互動。同時，來自同一市、縣的公安、藥監學員，通過培訓期間的接觸、了解，進一步增進友誼，更加有利于執法辦案中的行刑銜接。

要主動溝通協調。通過請示匯報、召開聯席會議等形式，定期向公檢法機關匯報藥品案件辦理情況，主動請司法機關為藥品案件把關，突破行刑銜接的瓶頸，找到解決問題的途徑和手段。爭取他們對藥品執法全過程的監督指導，形成互相支持、互相配合、互利互助的工作機制。（安徽省藥品監督管理局黨組成員、副局長 姚強）

(責任編輯：陸悅)