《藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》（以下簡稱《辦法》）是繼《中華人民共和國刑法修正案（十一）》和“兩高”《關于辦理危害藥品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》生效實施以后，有關部門強化危害藥品安全行為治理的又一個重要規范性文件。

《辦法》進一步理順了相關部門的職責權限，完善了案件移送的程序規則，聚焦涉案物品從檢驗到處置的全流程評價，強化部門間的協作配合，推動行政拘留、行政處罰與刑事處罰的“三罰銜接”機制的運行，為嚴厲打擊藥品領域違法犯罪行為、推動藥品安全專項整治工作邁向新階段提供了強有力的制度保障?？梢哉f，《辦法》既有制度建設方面的創新發展，也保留了既往經過實踐驗證的成熟做法，優化了行刑銜接機制，開啟了依法從嚴懲治藥品犯罪的新篇章。

及時回應藥品犯罪從嚴治理的現實需求

近年來，隨著國家法治體系的完善，《中華人民共和國藥品管理法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國行政處罰法》（以下分別簡稱《藥品管理法》《刑法》《行政處罰法》）相繼修訂。這些規范性文件在推動藥品違法犯罪治理規范化的同時，也給行刑銜接機制的實踐運行帶來了挑戰?！掇k法》通過調整完善一系列重要的機制、制度建設，及時回應了藥品犯罪從嚴治理的立法與司法需求。

在立法層面，《辦法》從多個層面優化行政法與刑事法的相互銜接，貫徹落實“四個最嚴”要求

一是回應《刑法》修訂帶來的新問題。此次《刑法》修訂調整了藥品犯罪的罪名規范，通過生產、銷售、提供假（劣）藥罪以及增設妨害藥品管理罪，建立了涵蓋抽象危險犯、具體危險犯和實害犯的多層次評價體系，但也給行刑銜接機制提出了新要求。對于如何把握涉罪移送的實體標準，實踐中爭議頗大。此次發布的《辦法》，通過第八條、第二十八條等條款，有針對性地明確了妨害藥品管理案件的移送標準和涉案物品檢驗認定等問題，尤其是對難以確定“足以嚴重危害人體健康的”妨害藥品管理案件，《辦法》明確要求藥品監管部門在檢驗結論中寫明“經認定，當事人實施……的行為，足以嚴重危害人體健康”，可以說對司法實踐頗有裨益。

二是回應行政規范修訂提出的新要求。2021年修訂的《行政處罰法》第二十七條在重申行政機關向司法機關移送涉嫌犯罪案件的同時，明確強調了司法機關向行政機關移送不構成犯罪但涉嫌違法的逆向移送原則。然而，對于逆向移送的具體標準，立法層面缺乏系統性的規定。對此，《辦法》第十六條、第十七條、第十八條等條款細化了行刑銜接逆向移送的標準、程序和具體要求，為藥品案件逆向移送工作的順利開展奠定了規范基礎。此外，《辦法》第二十二條對行政拘留移送程序的規定，也有助于《藥品管理法》增設行為罰的立法目的落到實處。

三是回應不同領域行刑銜接規范不統一帶來的新挑戰?！掇k法》制定過程中，緊密結合新修訂的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，參考《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》等工作機制，對《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》中一些藥品領域案件行刑銜接的條款進行修訂。比如對于案件移送標準，不再單獨強調行政執法程序的合法性，而直接援引《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》的要求，避免公安司法機關在辦理不同案件時行刑銜接規范不統一的問題，提高了行刑銜接機制的規范性和有效性。

在實踐層面，《辦法》通過優化行刑銜接機制，強化了藥品犯罪的司法治理

從既往的實踐來看，藥品犯罪行刑銜接領域存在三個方面的問題，需要特別關注：一是重視涉嫌犯罪案件移送，而忽略涉嫌違法案件移送；二是重視假藥案件犯罪治理，而忽視劣藥犯罪案件懲治；三是重視刑罰適用的報應效果，而忽視了預防功能，比如筆者在調研中發現，很多藥品犯罪案件的被告人被法院宣判有罪后，沒有被適用職業禁止等預防再犯措施。

為緩解上述問題給藥品犯罪治理帶來的挑戰，《辦法》在規范層面作出了積極回應。

關于忽略涉嫌違法案件移送的問題。如前所述，《辦法》通過明確公安機關、檢察機關、審判機關的職責，細化移送的要求和標準，為涉嫌違法案件移送提供了規范指引。更重要的是，規范層面對逆向移送機制的制度化本身就是對公安機關的重要提醒。

關于劣藥犯罪案件懲治的問題?！掇k法》第八條關于案件移送標準的規定，雖然只是對國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》的引用，但突出了違法情節、違法數額等非結果性要素在案件移送中的重要價值。對于劣藥犯罪案件，即便不能查到危害結果進而難以將其認定為生產、銷售、提供劣藥罪，但是只要涉案藥品的違法數額達到了其他相關罪名的法定標準，也同樣可以按照生產、銷售偽劣產品罪等案件移送司法機關。這樣一來，對于司法實踐中劣藥案件移送難、懲治難的問題，應該會有可期待性的改觀。

關于刑事判決忽視預防性處罰措施的問題?！掇k法》第七條明確要求，依法審理危害藥品安全刑事案件，應當準確適用財產刑、職業禁止或者禁止令，提高法律震懾力。這一規定對于強化預防藥品犯罪中不法行為再犯的社會效果意義重大，而且有助于擺脫過去司法實踐“一罰了之”的簡單做法，和涉嫌違法案件逆向移送機制相得益彰，共同推動對藥品犯罪的從嚴懲治。

強化銜接視角下對移送機制的三點思考

從司法實踐來看，涉嫌犯罪案件的移送標準、犯罪線索的通報機制以及行刑銜接證據轉化規則等，是制約行刑銜接機制運行的重要問題?！掇k法》在這些問題上所作出的重要探索與創新，系統回應了司法實踐的現實需求，但也同時引發了我們對相關標準適用問題的思考。

案件移送標準問題

從筆者多年的調研來看，行刑銜接機制運行是否順暢，最具決定意義的就是案件移送標準是否明確、具體、規范?！掇k法》第八條援引《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第三條第一款規定，明確“藥品監管部門在依法查辦案件過程中，發現違法事實涉及的金額、情節、造成的后果，根據法律、司法解釋、立案追訴標準等規定，涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任的，應當依照本辦法向公安機關移送”?？梢哉f，在司法解釋等規范性文件趨于完善的情況下，明確立法追訴標準等作為移送標準，極為嚴謹、簡練，也是科學、合理的。但是，司法實踐中公安機關在審查行政執法機關移送涉嫌犯罪案件時，本條中的“違法事實”是純客觀事實還是包括了“明知”等主觀事實，這一疑問也時常成為公安機關拒絕案件移送的理由。司法實踐以行為人不具有主觀明知而不向公安機關移送涉嫌犯罪案件的做法，并不鮮見，尤其是在涉劣藥犯罪中更加突出。

筆者認為，這里的違法事實是純客觀事實，不包括指向行為人“明知”的主觀事實。因為從本條規定來看，金額、情節、造成的后果等都是純客觀要素，而諸多犯罪的立案追訴標準也是客觀標準，不包括主觀要件，故而行政執法在判斷行政違法案件中是否存在涉嫌犯罪的“違法事實”時，只需要從客觀事實加以評判即可，不能以行為人不具有“明知”等主觀要素而不移送或者拒絕受理。

情況通報問題

與《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》不同，《辦法》沒有線索通報的表述，而統一使用了“明顯涉嫌犯罪”這一概念，如第四條、第三十六條，要求藥品監管部門發現違法行為明顯涉嫌犯罪的，應當向公安機關、檢察機關通報。由此產生的問題是，與第八條案件移送標準中提到的違法行為“涉嫌構成犯罪”這一概念相比，如何界定兩者之間的關系。畢竟，違法行為“明顯涉嫌犯罪”的工作要求是“通報”，而“涉嫌構成犯罪”的工作要求是“移送”。

在筆者看來，如果不能明確這兩者之間的區別，有可能會加重藥品監管部門向公安機關通報涉嫌犯罪案件的工作負擔，也會給兩者之間移送涉嫌犯罪案件帶來挑戰。

筆者認為，“明顯涉嫌犯罪”更宜被視為一種涉嫌犯罪的案件線索，而“涉嫌構成犯罪”則是指有證據證明犯罪事實已經發生的案件。兩者的區分類同于案件線索與案件的關系。就案件線索而言，主要是指根據現有證據或者材料不能證明違法行為已經符合刑事犯罪的立案追訴標準，但是卻有轉變為刑事犯罪的“現實可能性”，此之謂“明顯涉嫌犯罪”。而藥品監管部門移送涉嫌犯罪的案件，不能僅僅停留在線索這一“現實可能性”的層面上，需要提供鑒定意見、調查筆錄、現場檢查筆錄等證據材料證實已經發生了涉罪“案件”，也就是“涉嫌構成犯罪”。當然，這里所提到的證明涉嫌犯罪事實發生的證據不需要達到確實、充分的程度。因為后者是偵查終結的標準，而非涉嫌犯罪案件移送的標準。

行刑證據轉化問題

《辦法》第二十一條照搬了《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第五十四條第二款的規定，即“藥品監管部門在行政執法和查辦案件過程中依法收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用；經人民法院查證屬實，可以作為定案的根據”。與《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》相比，刪除了“鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄”等相關證據材料。這樣一來，《辦法》與《刑事訴訟法》保持了高度一致，也使語言更加簡潔、嚴謹。然而，這種通過“等”字涵蓋有關內容、刪減證據類型的做法，必然會在司法實踐中引發巨大爭議。如果這一問題不能得到充分明確的詮釋，就有可能給藥品行刑銜接機制的運行帶來新挑戰。

筆者認為，在這一問題的處理上，不能僅僅關注《刑事訴訟法》的有關規定，而要考慮《公安機關辦理刑事案件程序規定》《人民檢察院刑事訴訟規則》等規范性文件的具體要求，明確承認鑒定意見、勘驗筆錄和檢查筆錄等證據材料的轉化效力。正如《公安機關辦理刑事案件程序規定》第六十三條、《人民檢察院刑事訴訟規則》第六十四條，均明確規定行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據、鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄等證據材料，經審查符合法定要求的，可以作為證據使用。

也就是說，既然在公安機關、檢察機關的工作規范中，都明確了“鑒定意見、勘驗筆錄、檢查筆錄”這三類證據材料隨案移送后經審查可以作為證據使用，藥品監管部門完全沒有必要因為《辦法》刪除了上述三類證據的表述而在證據轉化時將此三類證據排除；相反，該三類證據仍然可以作為證據轉化使用。畢竟，行刑銜接機制是一種跨部門的工作合作機制。

（中國人民公安大學法學院院長助理、副教授、博士生導師 張偉珂）

本文屬學術性探討，除法律法規明確規定外，不作為執法依據。 

(責任編輯：陸悅)